Como governar um continente

Modi está acumulando poder no centro, mas também oferece bastante de autonomia para os Estados

The Economist

24 de maio de 2015 | 03h38

A Índia é um continente disfarçado de país. Como os EUA, trata-se de uma federação em que o poder está dividido entre o centro, em Délhi, e 31 Estados que têm suas próprias assembleias legislativas e governadores (cinco outros territórios federais são administrados pelo governo central). O sistema de governo é parlamentarista, com duas câmaras - sendo a baixa mais importante, e a alta exercendo poder de veto. A enorme burocracia estatal é capaz de imobilizar políticos reformistas, embora o país também conte com um Judiciário independente, uma imprensa combativa e muitos ativistas.

Até recentemente, uma instituição parecia cronicamente frágil: o primeiro-ministro. O antecessor de Narendra Modi, Manmohan Singh, era um homem tímido e permitia que sua líder no Partido do Congresso, Sonia Gandhi, exercesse parte do poder por baixo dos panos. "A verdade é que não havia ninguém no comando", diz um ex-ministro.

Agora Modi comanda o país com firmeza, amparando-se na eloquente vitória eleitoral que obteve em maio do ano passado. Sua agremiação política, o Bharatiya Janata Party (BJP) ficou com 282 das 543 cadeiras da câmara baixa - a primeira maioria absoluta conquistada por outra legenda além do Partido do Congresso.

A "onda Modi" de sucessos eleitorais começou em dezembro de 2013, com desempenhos expressivos em diversos Estados e se prolongou até o fim do ano seguinte. Hoje o BJP governa sozinho oito Estados de porte considerável, que concentram um terço da população indiana. Considerando-se os Estados em que o BJP integra a coalizão governante e os que são governados por aliados seus, sua influência se estende por 13 Estados e 41% da população.

O Partido do Congresso, que por muito tempo esteve na condição de principal força política do país, foi o maior derrotado: hoje a legenda controla nove Estados (em sua maioria, pequenos), em que se concentra apenas 12% da população indiana. E há o risco de que o partido perca as eleições em Assam e Kerala no ano que vem, o que o deixaria com 7% do eleitorado, se tanto.

Queda. O declínio estrutural do partido que já teve líderes como Jawaharlal Nehru e Indira Gandhi começou nos Estados, mas se manteve parcialmente oculto pelos dez anos de bons resultados eleitorais em nível nacional, encerrados em 2014. Foi quando aflorou a corrosão que vinha solapando os alicerces da organização: uma das razões da derrota de 2014 foi a perda de sua principal base de apoio, o Estado de Andhra Pradesh. De lá para cá, o partido não conseguiu recuperar nenhuma parte do terreno perdido.

As eleições gerais foram uma catástrofe, com o Partido do Congresso elegendo apenas 44 parlamentares, mas seus integrantes ainda não sabem ao certo onde foi que erraram. Jyotiraditya Scindia, um líder jovem, indaga em todo pesaroso: "O que houve de errado?" Jairam Ramesh, figura mais antiga e mais influente, teme que o partido esteja à beira da irrelevância.

Parte da resposta está na debilidade de seus líderes. Rahul Gandhi, descendente da dinastia Nehru-Gandhi, deveria assumir o comando da legenda, mas com frequência dá mostras de não ter capacidade para isso. Durante a importante sessão parlamentar de elaboração do orçamento, ocorrida entre o fim de fevereiro e o início de maio deste ano, ele se ausentou da vida pública, partindo para o exterior numa viagem de "introspecção". Isso teria sido representado o fim da carreira para a maioria dos políticos, mas sua mãe, Sonia Ghandi, quer ele à frente dos negócios da família.

O historiador Ramachandra Guha, da cidade de Bangalore, diz que o partido está "definitivamente acabado" e que "todo mundo sabe que Rahul é um inútil". Sua irmã Priyanka é mais carismática e às vezes é mencionada como uma alternativa mais promissora. Decidida e confiante, para muitos Priyanka lembra a avó, Indira Gandhi. Mas há alguns anos seu marido, Robert Vadra, foi acusado de corrupção, lançando uma sombra sobre ela.

Por ora, o Partido do Congresso só conta com o fato de ainda deter o controle da Câmara Alta do Parlamento, onde a legenda pode obstruir projetos enviados por Modi. Mas um terço dos membros da casa é substituído a cada dois anos, e a indicação dos novos integrantes é determinada pelo número de cadeiras que cada partido tem nas assembleias estaduais, de modo que o poder do BJP na câmara alta tende a crescer. Mais dia menos dia, o partido de Modi terá o controle de ambas casas, e então será capaz de aprovar leis mais arrojadas, embora isso ainda possa levar dois anos ou mais. Em 2017, o primeiro-ministro também poderá interferir na escolha do próximo presidente, um cargo de caráter basicamente cerimonial, mas que tem importância em algumas ocasiões. Portanto, mesmo com uma eventual queda em sua popularidade, Modi terá condições de ampliar seu poder.

Risco. No entanto, há uma antiga lei da política indiana que diz que se as coisas parecem estar indo bem, é sinal de que há um desastre em potencial à espreita. Em fevereiro, o BJP foi massacrado nas eleições de Délhi, elegendo apenas 3 representantes para as 70 cadeiras da assembleia. Uma organização recém-formada, o partido do Adam Aadmi (Homem Comum), liderada pelo ativista anticorrupção Arvind Kejriwal, conquistou uma vitória esmagadora.

O resultado foi, em parte, consequência de circunstâncias particulares, mas é provável que tenha sido também reflexo da percepção generalizada de que Modi dedicou tempo demais a viagens internacionais e não cumpriu o prometido. "Ele perdeu em razão da arrogância", diz um amigo de quase 30 anos. Na realidade, os 32% de votos obtidos pelo BJP não chegam a representar um declínio significativo em relação a seu tradicional potencial eleitoral. O fator decisivo foi que o restante do eleitorado, incluindo quem antes votava no Partido do Congresso, despejou seus votos na agremiação de Kejriwal.

A questão é saber se uma derrota como essa se repetirá em Estados mais importantes. O primeiro teste deve acontecer em Bihar (102 milhões de habitantes), que deve realizar eleições em outubro. O BJP tinha esperanças de vencer o pleito, mas o líder do governo do Estado, Nitish Kumar, que comanda um partido regional, aliou-se a lideranças de outros partidos regionais numa frente anti-BJP. Talvez a aliança não consiga se manter unida, mas se funcionar em Bihar, é possível que se reproduza em outros Estados.

Por outro lado, o primeiro-ministro não enfrenta grandes problemas na batalha da comunicação. A imprensa escrita e os histéricos canais de TV indianos não têm se mostrado hostis. De qualquer forma, Modi não costuma dar muita importância para eles. Esquivando-se de indicar um porta-voz, ele prefere a comunicação de uma via só com seus 12 milhões de seguidores no Twitter.

Além disso, há tendências de longo prazo que parecem estar operando a favor do BJP. Com a urbanização e a escolarização crescentes e o aumento na procura por trabalho, o eleitorado é cada vez menos atraído por medidas como a ampliação dos benefícios sociais, defendida pelo Partido do Congresso, e se mostra mais sensível ao discurso "aspiracional" de Modi (ainda que a promessa de Kejriwal de reduzir os preços da energia elétrica e da água também tenha seu apelo). Na base, a organização de Modi parece igualmente sólida, atraindo um exército de voluntários nacionalistas hindus. Em abril, o BJP anunciou ter atingido a marca de 100 milhões de filiados, embora nem todos acreditem no número.

Em contrapartida, Modi corre o risco de se indispor com os eleitores das áreas rurais. Figuras regionais como Kumar, do Estado de Bihar, podem se tornar ameaças mais significativas. Em conjunto, a popularidade dessas lideranças, ao contrário do que vem acontecendo com a do Partido do Congresso, é estável. Desde 1996, nas eleições gerais, os partidos regionais têm obtido metade dos votos - padrão que se repetiu no ano passado.

Descentralização. Ao mesmo tempo em que acumula poder em termos nacionais, Modi vem promovendo a transferência de parte dele para os Estados, impelido, explica ele, por sua experiência recente no comando de um governo estadual. Uma de suas primeiras decisões ao assumir o cargo de primeiro-ministro foi abolir a Comissão de Planejamento de Délhi, uma relíquia dos tempos em que predominava a ideia de planejamento centralizado, de inspiração soviética. O órgão estabelecia programas rígidos, com abrangência nacional, em áreas como educação, trabalho agrícola, reforma urbana, exigindo grandes desembolsos de recursos dos Estados que os implementavam. Os governos estaduais se sentiam tolhidos em sua autonomia.

No lugar da Comissão de Planejamento foi criada uma agência com menos poderes, a Niti Aayog, garantindo aos Estados mais liberdade para direcionar seus gastos. O volume de recursos à disposição das autoridades estaduais também será maior, graças, em parte, a uma regra adotada recentemente, que direciona para as unidades federativas todos os fundos gerados pelos leilões de recursos naturais.

Os Estados que se beneficiaram dessas medidas têm sido instados a implementar políticas de liberalização econômica. Em Rajasthan, Madhya Pradesh e alguns outros, estão em andamento iniciativas de flexibilização das leis trabalhistas.

O processo foi chamado de "federalismo competitivo": os Estados devem competir entre si por capital e talentos (algo similar ao que, sem federalismo, se fez na China). Arvind Subramanian, principal assessor econômico do governo, diz que isso é um "divisor de águas". Os Estados, observa ele, são com frequência mais bem administrados que o governo central. Modi diz que "soluções únicas e uniformizadoras não funcionam na Índia".

Mais importante ainda, Modi subscreveu as propostas da 14.ª Comissão de Finanças da Índia, aumentando de 32% para 42% as transferências da União para os Estados. Subramanian diz que, considerando o conjunto da arrecadação tributária, os Estados agora controlam 62% do total. Mesmo tendo perdido os recursos que eram distribuídos pela antiga Comissão de Planejamento, as unidades federativas agora têm de mais autonomia.

O vice-ministro das Finanças, Jayant Sinha, vê nisso uma "modificação extremamente significativa nas relações entre Estados e governo central". Chandrababu Naidu, que comanda o governo estadual de Andhra Pradesh, no sul do país, diz que a mudança é bem-vinda. Baijanyant "Jay" Panda, parlamentar eleito por Odisha, um pequeno Estado no leste da Índia, afirma que "os Estados têm necessidades diferentes, por isso o remanejamento nos gastos discricionários é imenso".

Um empresário muito bem relacionado acredita que Modi revelou ter "a percepção genuína de que a Índia não pode ser governada a partir de Délhi, e isso é algo formidável". Acontece que, no momento, Modi também tem bons motivos para cortejar as lideranças estaduais. O primeiro-ministro pretende mudar a Constituição do país, a fim de implementar uma reforma tributária de âmbito nacional, introduzindo um imposto sobre bens e serviços. A medida precisa ser aprovada por dois terços de ambas as casas do parlamento, além de ser apoiada pela maioria dos Estados. Faz anos que essa proposta de alteração tributária está emperrada. Sua adoção representaria uma mudança auspiciosa, tanto em termos políticos, como econômicos, removendo barreiras, liberalizando o comércio interno e estimulando a competição entre os Estados.

Onno Ruhl, que comanda o escritório do Banco Mundial na Índia, diz que será "uma excelente oportunidade para verificar se os indianos são capazes de desafiar interesses particularistas". Mas a medida é delicada, pois retirará dos Estados sua mais importante fonte de recursos diretos. Atualmente, eles recebem algumas transferências do governo central, mas também arrecadam com tributos sobre combustíveis, bebidas alcoólicas e outros bens.

THE ECONOMIST, PUBLICADO SOB LICENÇA. O ARTIGO ORIGINAL, EM INGLÊS, PODE SER ENCONTRADO EM WWW.THEECONOMIST.COM

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