Quando comida não é resposta para a fome

Em muitas partes, alimento está disponível e mercado está ativo, mas todos são muito pobres para comprá-lo; por isso, a ajuda em dinheiro é a melhor solução

Tina Rosenberg, New York Times

05 de maio de 2013 | 02h03

Quando, em dezembro de 2004, um tsunami no Oceano Índico matou mais de 250 mil pessoas, a grande máquina de ajuda humanitária global entrou em ação. Em primeiro lugar na lista de donativos estavam os alimentos: sacos de comida começaram a chegar, por aviões ou navios, especialmente em Aceh, a região mais duramente atingida.

Mas era o tipo de ajuda mais adequado? Os moradores de Aceh que perderam seus meios de existência precisavam se alimentar, mas na verdade havia comida em abundância. O ministro de Relações Exteriores da Indonésia pediu que enviassem mais arroz. A costa estava devastada, mas a vida no interior transcorria normalmente e a colheita tinha sido excelente. O que estava arruinando o mercado de alimentos não era o tsunami, mas as doações de sacos de arroz que chegavam. Muitas pessoas estavam recebendo arroz gratuitamente e os mercados locais não conseguiam vender o produto. Os agricultores foram prejudicados e as cadeias de abastecimento se desintegraram.

"Parecia contraproducente o envio de commodities em prejuízo dos produtores locais", afirmou Gawain Kripke, diretor de política da organização Oxfam American. "As remessas de alimentos estavam causando mais prejuízo do que bem."

Assim, diversas organizações de ajuda resolveram fazer algo diferente. Compraram alimento produzido localmente para distribuir para aquelas pessoas às quais teriam feito doações. Organizações como a Save the Children e CARE forneceram dinheiro ou cupons para as pessoas necessitadas que seriam utilizados para aquisição de alimentos como de costume: elas iam ao mercado e compravam. A organização Mercy Corps pagou aos moradores para recolher os escombros. A Swiss Development Corporation oferecia uma subvenção em dinheiro para famílias que abrigavam os desalojados.

A ideia de fornecer dinheiro em vez de alimento não era nova, mas ainda era uma minúscula parte da ajuda alimentar mundial. Aceh foi o lugar ideal para colocar em prática a ideia numa escala mais ampla. Na sua maior parte, os projetos foram bem sucedidos: mais baratos do que o transporte de alimentos e mais apreciados pelos moradores locais. E propiciaram uma alimentação melhor; as pessoas que recebiam dinheiro se abasteciam de produtos mais frescos do que aquelas que recebiam donativos de arroz. Nas famílias que recebiam a subvenção em dinheiro as decisões eram tomadas em conjunto sobre como usar o dinheiro e embora o aumento do consumo de álcool fosse pequeno em ambos os grupos, ele era especialmente baixo entre aqueles que recebiam dinheiro.

Nem todos os casos de ajuda de emergência são como Aceh. Em muitos lugares as pessoas estão famintas porque não existe de fato alimento. Mas em muitas partes ele está disponível e o mercado está ativo, contudo as pessoas são muito pobres para poder comprar comida. Nesses lugares, colocar à disposição de indivíduos ou grupos de beneficência dinheiro para comprar alimentos pode tornar a ajuda alimentar mais barata, mais rápida e mais justa. Este apoio financeiro, fortalecendo os agricultores locais, e não os debilitando, também servirá de ajuda para os países evitarem crises de fome mais tarde.

Salvo num único país, todas as grandes prestadoras de ajuda humanitária desfrutam de flexibilidade para usar qualquer tipo de ajuda que, na sua opinião, funciona melhor. Podem enviar alimentos, ou comprá-los localmente na região afetada, ou simplesmente oferecer dinheiro ou cupons para os necessitados.

Mas os Estados Unidos, que são os maiores doadores, ainda continuam enviando sacos e sacos de grãos e legumes. Somente uma parcela de 15% da ajuda humanitária americana é liberada para outras formas de ajuda, como a compra de alimentos produzidos nos países necessitados, portanto fora dos Estados Unidos.

O governo Barack Obama propõe agora mais flexibilidade nesta área. No orçamento de 2014 apresentado ao Congresso, o governo aumentou a porcentagem de 15% para 45%. E propôs também modernizar a ajuda alimentar, acabando com uma segunda e importante falha dos programa de assistência: um processo conhecido como monetização. E pretende pedir às companhias americanas que forneçam não apenas commodities, mas também alimentos de grande valor nutritivo para as populações em grave estado de desnutrição.

"À medida que instrumentos mais eficazes e melhores práticas surgiram, aprendemos que a estratégia adotada hoje pode se tornar, às vezes, um impedimento à nossa real missão", declarou Rajiv Shah, administrador da United States Agency for International Development (Usaid), num discurso proferido em 10 de abril.

Ineficácia. A ajuda alimentar americana é lenta e ineficaz. O escritório de contabilidade do governo divulgou relatório em 2009 informando que no caso da África Subsaariana, os alimentos comprados localmente pelo Programa Mundial de Alimentos (da ONU) custaram 34% menos e chegaram 100 dias mais rápido do que a ajuda alimentar enviada dos Estados Unidos. (O transporte pelo oceano representa metade do custo da ajuda alimentar americana.) Um aumento do volume de alimentos adquiridos localmente para 45% permitiria aos EUA alimentarem 4 milhões a mais de pessoas gastando a mesma coisa, disse Shah.

Liberar a ajuda alimentar será benéfico em outros aspectos também. O dinheiro pode chegar às mãos das pessoas nos casos em que a ajuda alimentar não pode. Anteriormente, na coluna Fixes, do The New York Times, reportei como os cupons e o auxílio em dinheiro vinham permitindo às pessoas necessitadas na Somália alimentarem-se, embora seja uma região muito perigosa para os trabalhadores humanitários chegarem ali.

Talvez mais prejudicial seja o fato de o envio de alimentos criar um ciclo de necessidade. O Haiti está perpetuamente sofrendo crises de fome, pois o arroz fornecido gratuitamente ou importado com altos subsídios aniquilou os rizicultores haitianos que não conseguem competir. Em março de 2010, dois meses após o terremoto, o presidente haitiano, René Préval, pediu aos Estados Unidos que suspendessem as remessas de ajuda alimentar para que a economia do país consiguisse se recuperar e criar empregos (os EUA não interromperam as remessas). Em depoimento à Comissão de Relações Exteriores do Senado, o ex-presidente Bill Clinton de fato desculpou-se pela estratégia adotada no seu governo que inundou o Haiti de arroz subsidiado. Não se tratava de comércio, mas de ajuda, contudo o efeito foi similar.

Shah declarou numa entrevista na segunda-feira que, este ano, os 15% de ajuda liberados vêm sendo usados na Síria - onde funcionários de organizações de ajuda humanitária não podem entrar - e em campos de refugiados sírios na fronteira com a Turquia, caso em que a ajuda é fornecida com cartões de débito. "Quando introduzimos os cartões no campo em Kilis, vimos comerciantes turcos locais capacitados a participar da operação e mais receptivos", ele afirmou. "Os custos operacionais diminuíram 50% e o campo pode acolher um número ainda maior de refugiados."

A conta está sendo paga em outros lugares. Tendo esgotado a quota de 15% usada na aquisição de alimentos locais, os EUA tiveram de retornar ao processo de remessa de sacos de alimento produzido em solo americano. E o custo adicional tirou 155 mil pessoas do programa na Somália e 34 mil na República Democrática do Congo, afirmou Shah.

Qualquer empresa que tolere este nível de ineficiência e desperdício rapidamente vai à falência. Mas quando o programa de ajuda alimentar teve início em 1954 o objetivo básico não era alimentar populações famintas, mas manter altos os preços dos produtos agrícolas americanos pondo fim à produção excedente. Seu nome original era Agricultural Trade Development and Assistance Act. (A finalidade era também combater o comunismo, mas esta é outra história.)

Alto custo. Essas regras persistem. A maior parte da ajuda ainda está vinculada e pelo menos 50% dela têm de ser transportados em navios de bandeira americana - a um custo muito alto, pois as embarcações quase sempre são administradas por empresas que detêm o monopólio do transporte. A maior delas não é americana, mas a dinamarquesa Maersk, maior empresa de transporte marítimo do mundo.

Em seu projeto de lei agrícola enviado ao Congresso em 2008, o então presidente, George W. Bush, previu aumentar a porcentagem da ajuda a ser usada com mais flexibilidade para 25%. O que não foi aceito pelo Congresso, mas a lei incluiu US$ 60 milhões a serem usados em programas-piloto com base no aprovisionamento local. E estes programas funcionaram. Mas as atuais propostas de reforma têm uma chance maior. O que mudou? Em primeiro lugar, os Estados Unidos hoje são o único país a exigir que a ajuda seja vinculada. E o nosso dinheiro vale cada vez menos. O custo do transporte de alimentos triplicou em uma década, de acordo com a Usaid. E os preços dos alimentos vêm registrando altas recorde ou quase recorde. O resultado é que, há dez anos, os Estados Unidos enviavam 5,5 milhões de toneladas métricas de alimento, e hoje as remessas não passam de 1,8 milhão.

Nem as transportadoras e tampouco o produtores agrícolas necessitam deste programa. As exportações agrícolas americanas estão a pleno vapor - em 2013 elas devem alcançar US$ 142 bilhões dos quais somente US$ 1 bilhão será destinado à ajuda humanitária. O programa alimentar foi criado para resolver o problema dos excedentes agrícolas, contudo esses excedentes já não existem mais.

O esteio mais surpreendente da ajuda alimentar normal é formado pelos vários grupos de ajuda humanitária que trabalham em campo - grupos que conhecem bem as falhas do sistema. Uma delas é a monetização da ajuda.

Cerca de um quinto de toda ajuda americana em alimentos não vai para as pessoas, mas para organizações como World Vision ou Catholic Relief Services, que vendem os produtos para levantar recursos e cumprir seus programas. Ninguém concorda que transformar os trabalhadores de agências humanitárias em negociantes de commodities é uma boa maneira de financiar os programas: é 25% menos eficaz do que o dinheiro e tem o mesmo efeito pernicioso das remessas de alimentos sobre os agricultores locais.

Alguns grupos deixaram de aceitar a ajuda. A Care, por exemplo, dispensou a ajuda em 2009. Para a organização, não só o processo de transformar a ajuda alimentar em dinheiro, mas também a distribuição dos alimentos é ineficaz. Ela então passou a se dedicar a programas de desenvolvimento de longo prazo. Mas é muito elucidativo o fato de a organização perder cerca de US$ 45 milhões anuais no processo.

A proposta do governo acabaria com esta monetização, substituindo os US$ 400 milhões de ajuda em alimentos por US$ 330 milhões em dinheiro. O que será equivalente porque a ajuda em dinheiro é muito mais eficaz.

A terceira grande ideia inserida no projeto de lei do governo é mais especulativa, porém inteligente. Os gastos com o transporte de sacos e sacos de trigo não é o único problema envolvido na remessa de alimento para populações famintas. Cereais não são muito nutritivos para pessoas desnutridas. Mas as empresas americanas produzem alimentos terapêuticos prontos para uso, como uma pasta de amendoim com nutrientes que fazem milagres, ressuscitando crianças sofrendo de desnutrição grave.

Acondicionada em embalagens similares às do ketchup, a pasta de amendoim não precisa ser reconstituída (evitando assim os riscos da água contaminada) e se mantém eternamente. Como é altamente concentrada, é fácil de transportar. É fabricada por diversas empresas nos Estados Unidos, entre elas a Mana. Shah diz que 10 ou 12 produtos novos estão em fase de fabricação.

"Em períodos críticos de necessidade, esses produtos salvam vidas e têm um grande impacto", afirmou Shah. "É uma maneira muito mais eficaz de prestar assistência alimentar." (Tradução de Terezinha Martino)  

 

* É jornalista

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